工程变更中常见问题及原因分析、解决对策

  工程变更是项目建设过程中的普遍现象，它极大地影响着工程质量、进度和投资控制，加强工程变更管理对于提高工程项目质量和资金使用效益有着非常重要作用。笔者在审计时发现，工程变更中普遍存在变更随意性大、变更造价控制不当等方面的问题，应当切实采取措施加以解决。

一、存在的问题

（一）不履行审批手续随意变更。有的项目在实施中，建设单位现场管理人员根据领导意见，不经过审批，就随意增加工程内容、更换材料；有的变更超过原设计标准或者批准的建设规模时，没有按程序报经有关部门审查批准；有的变更是"先斩后奏"、事后补办手续。

（二）变更签证事项与施工合同约定不符。有的项目现场监理、建设单位管理人员不认真审核把关，执行施工合同有误，将因施工不当或施工错误造成的损失或返工事项，作为变更签字确认；有的项目违反施工合同约定，将合同价包含各类建材的市场风险和国家政策性调整风险，作为变更签证事项进行确认。

（三）变更签证资料不齐全。有的重大变更签证单上只记录变更事项，而没有工程变更理由、原始记录、详细计量情况；有的隐蔽工程变更事项，没有图片或影像资料；有的签证单中的资料记载不详，含糊不清，模棱两可。

（四）变更造价控制不当。有的项目变更造价计算不公正、不合理，没有遵循清单计价规范要求，对原合同清单中已有或类似的工程项目，没有直接采用或参照原清单中的项目单价，而是重新组价，提高变更造价；有的项目还存在虚假变更签证，套取建设资金的问题。

二、产生的原因分析

第一，增减工程承包合同中约定的工程量。施工合同中约定的工程量都是按照施工图纸和国家有关工程量计算规则计算出来的。由于工程量清单编制人员对施工图纸的理解和掌握工程量计算规则水平有所差异，不可避免地存在计算偏差和遗漏，加之部分工程设计人员技术水平较低、设计工作粗糙马虎、考虑不周，初步设计简化或方案讨论审核不严，等等。施工图纸本身就存在较多不确定因素，使建设单位在项目招标时提供的工程量清单与工程实际不符，造成工程量变更。

第二，变更有关装饰材料的规格标准。施工合同中约定的有关工程装饰材料的规格标准是按照施工图纸或建设单位的要求确定的。在施工过程中，常因当前市场供应材料的规格标准不符合设计要求或是与建设单位的期望效果相差较大，建设单位要求变更有关工程装饰材料的规格标准;再者，由于国家或地方政府的建设管理部门对建筑新规范、新技术、新材料、项目结算规定、节能减排、抗震设防、人防等方而的政策调整，也会造成结构或材料与原设计的施工图纸有所变化，从而造成工程的变更。

第三，增减建设项目的附属工程。在项目合同的实施过程中，建设单位根据资金的筹措情况和规划的调整情况，结合实际项目的功能需要，也会增减建设项目的附属工程，比如增建变配电房、水泵房、污水处理池、项目周边绿化、场地道路等附属工程，从而变更工程价款。

第四，项目建设过程中需要的附加和不可预见工作。由于建设单位或承包商未能准确预见施工现场条件、不利的自然条件或项目建设的环境条件等，例如地质条件发生变化、土方工程中遇见文物或地下障碍物;项目所在地居民权利的诉讼与阻扰;政府主管部门办事效率与行为不端的影响;项目相关现场管理人员的个人违规行为的出现，等等，建设单位或承包商在处理这些具体问题时都会需要额外费用或时间，即增加额外的工作内容与工作量，从而也会发生索赔或工程变更。

第五，改变有关工程的施工时间和顺序。由于建设单位原因(例如图纸交付、决策延误、付款延迟、三通一平耽搁等)引起施工中断和功效降低，或者由建设单位供应的设备材料到货时间推迟，以及其他承包商的配合问题引起的施工中断，造成施工工期、施工方案、施工顺序等方而的调整，也会发生工程索赔或工程变更。

第六，通货因素始终存在，市场主要材料设备价格的调整不可避免。由于社会经济发展存在着区域和时间因素的影响，而且经济发展(GDP)时刻在波动，通货膨胀或紧缩因素永远存在而导致物价经常变化，项目材料价格的风险预测所需的基础资料永远不够完备，业主和承包商对于主要材料设备价格的风险预测水平经常会出现较大偏差，因而施工合同签订时甲乙双方较少采用价格风险包干(对小型项目可以，大型项目实施不了)，而多采用主要材料价格动态调整的方式。随着市场材料设备价格的波动，合同中的材料设备价格也会相应调整，从而导致工程的变更。因此，在某种意义上来说，只要经济和物价波动，无论采取何种风险控制方式，项目建设的工程变更无法避免，只是控制程度不同而己。

第七，项目的特殊性和复杂性决定了工程变更的存在。建设项目的特点是投资大、工期长、技术复杂、影响因素多。项目建设造价的组成成分复杂而繁多，既包括项目可研费、项目建设审扎匕及验收规费、三通一平费用、土地费用、建筑安装费、设备器具费等，也包括勘察设计、监理费、工程保险、项目管理费、财务费用等工程建设其他费用。从投资估算、设计概算到施工图预算、工程结算，是一级控制一级的关系，加之合同履约、建设政策、建筑市场等的不确性，使得工程变更不可避免。

第八，我国目前的建设项目管理体制也会导致工程变更的发生。项目合同履行过程中，工程变更涉及的主客观因素、内外因素较多，客观上是由于工程建设本身的复杂性决定的;但也不可否认，部分建设单位在工程立项审批时有意减小工程规模和降低建设标准，来达到以下目的:一是争取项目通过的可能性;二是尽量降低在缴纳项目审批立项、建设、竣工验收等程序中的各种规费;三是在项目实施过程中，再以工程变更的形式提高建设标准和建设规模，即目前社会上所说的“钓鱼工程”来获取国家更大的项目资金。

第九，项目业主、监理、设计各方的违法行为是导致工程变更频发的潜在因素。部分承包单位则是利用工程变更及隐蔽工程签证，有意虚报高估工程量或价格来调增工程造价，甚至通过不法手段与建设单位、勘察设计单位和监理单位的项目管理者串通一气、相互共谋，利用工程变更来赚取高额或非法利润。

三、对策及建议

1. （一）建设单位要配备专业技术人员加强工程变更的审核把关。除了监理工程师外，建设单位还应配备懂工程技术、懂法律，具有施工经验和良好职业道德素质的专业人员一同进行现场管理，对具体工程变更事项的充分性和必要性进行审核，按程序进行申报审批。在实施过程中，做好重大变更事项跟踪检查，确保变更签证内容记录真实和详实。    

2. （二）强化内部审计，从源头上进行监督。主管部门和建设单位的内部审计机构，应当承担起建设项目审核监督职责，并且突出项目变更事项的监督。在专业力量不足的情况下，通过购买服务的方式借用社会力量，完成审计，既达到了监督和服务目标，提高效率。

3. （三）加大追责问责力度。对因勘察、设计、监理等单位工作失误造成的变更，应由相关主管部门进行通报，并记入不良行为记录；对因建设单位违规造成的工程变更或弄虚作假的，由相关行政监管部门予以行政处罚，对问题严重或者造成严重后果的，要追究责任单位和相关责任人的责任。通过加大追责问责力度，形成高压态势和震慑效果，不断规范工程变更行为，增强责任意识，有效控制工程造价和投资规模。

4. （四）强化招投标的合同管理，合理低价中标
   编写招标文件时，对招标项目的技术要求、商务要求、评标标准等要详细、准确、周全，同时应注意条款之间、文件之间的衔接，避免出现相互矛盾。评标时应综合考虑技术(包括技术质量、水平、适用性);进度(包括综合考虑定额工期、施工工期、合同工期);费用分析(包括成本设计的合理性、现实性、完善性);商务条款及条件;交易方式、违约责任;财务能力(承包商自身的财务经营能力和核算能力);基础条件(承包商自身的技术人员、设备、资金实力、社会关系)等指标进行量化，以合理的低价中标为评标原则，避免恶性竞争。同时必须注重项目附属工程、追加工程的招投标，杜绝和制比化整为零、化大为小、甩项抛项，变相逃避监督的行为，强化招投标的合同管理，避免施工单位低价中标，高价索赔。
   （五）加强变更签证的管理，正确处理好索赔和反索赔
   规范工程变更程序是管理的要求，采用科学的管理方法，分工明确，职责分清，任务分解，层层落实，正确预测风险，制定防范性对策。采用行之有效的组织措施、技术措施、经济措施和合同措施，确保建设单位资金、施工图纸、建设单位供应的材料、设备及时到位，严格执行工程量清单报价的原则与内容，特别是注意工程量的签证，在工程量签证前，应区分哪些该签，哪些不该签;哪些是合同内，哪些项目是合同外;哪些工作内容已在投标单价中包含，哪些没有包含;如果要签，应该签多少;单价如何确定等等。
   （六）规范决算送审程序，合理控制工程造
   规范送审程序，对送审资料采用承诺制，以确保资料的规范性、真实性、完整性，收集工程信息如单方工程造价、不同品牌规格材料的价格信息、大宗大件物资采购信息、造价部门颁布的其他信息、相关的法律法规等，建立审计档案，严格执行综合单价的调整原则，精确计算工程量，使工程决算正确、合理、合法的反映工程的实际造价