《关于当前政府投资审计几个政策性问题的思考_孝感市审计局李建平》

近年来，审计署下发了多个文件规范地方审计机关的政府投资审计工作。今年全国人大法工委更是首次对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定审查后专门作出了回函。针对目前地方审计机关开展政府投资审计的几个政策性问题，笔者结合学习上级文件精神进行了思考和撰写了本文，目的是推动政府投资审计工作更好地开展。有关思考如下：

一、政府投资审计审计机关到底审什么？“法无授权不得行使”，这是行政机关依法行政的根本原则。因此弄清《审计法》第二十二条规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”这个审计主业，是做好政府投资审计的首要任务。近年来审计署还下发了《关于印发2016年地方审计机关重点抓好的十项工作的通知》，通知指出：“特别是市县审计机关要规范投资审计行为，不得超越审计权限介入与审计无关的项目审批和管理环节，坚决杜绝‘以审代结（算）’和‘以审代补（偿）’的做法，杜绝未纳入年度审计计划的‘简易程序’审计项目。”湖北省委省政府下发的《关于印发湖北省完善审计制度若干问题实施意见》（鄂办发〔2016〕48号）指出：审计机关“不得介入各类工程投资项目的立项、审批、招投标、竣工验收等工作。”湖北省审计厅《关于蕲春县审计局违规实施招标控制价审计等问题的情况通报》（鄂审办发〔2017〕22号）指出，“审计机关可以对项目的预算执行情况进行审计，而招标控制价的确定属建设管理范围，不属于审计法规定的审计范围，因此，审计机关不能进行招标控制价的审计。”这些文件都是从不同角度规范投资审计行为。 因此，我个人认为审计机关不得再开展以下几种形式的审计：（1）不得介入工程招标预算审查，即开展招标控制价审计。（2）不得介入项目费用审核。包括开展项目建设的可研、环评、规划、勘察、设计、图纸审查、招标代理、工程监理等服务费用的审计。（3）不得再开展隐蔽工程和设计变更审计等。

二、关于过去审计机关对政府投资审计介入较深或者地方性法规要求审计机关审计，而不属于审计机关权限的事项如何处置？对于这类审计事项，审计机关必须予以高度重视，妥为解决。一是要做好向当地党委政府的汇报工作。审计机关要通过宣传《审计法》和全国人大法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见函（法工委函〔2017〕2号）、审计署审办发（〔2015〕1号）、审计署审办发（〔2016〕4号）、《审计署关于印发2017年度地方审计机关重点抓好工作任务》，湖北省政府办公厅印发的《关于印发湖北省完善审计制度若干问题实施意见》（鄂办发〔2016〕48号）和湖北省审计厅印发的《湖北省政府投资审计实施办法》（鄂审投发〔2016〕104号等文件，使地方领导深入了解上级精神，争取对投资审计工作的支持。二是要通过修改地方投资审计法规，删除审计越权条款，补充跟进相关工作措施。如对招标控制价审计，政府可以安排财政部门投资评审机构或者中介机构完成此项任务。三是对规定中与审计无关的事项，要通过修法予以删除。如隐蔽工程审计和设计变更审计等。但要注意的是，对上述事项审计机关不是放而不管，而是要在竣工决算审计环节一并进行审计。

三、如何正确解决“以审代结（算）”问题。关于“以审代结（算）”的问题，我个人认为，不存在审计机关不能开展工程竣工（决）结算审计的问题。竣工（决）结算审计是审计机关审计政府投资项目预算执行和决算的重要形式和手段。问题的核心是不能“以审代结（算）”。何为“以审代结（算）”，简单地说就是强制被审计单位用审计决定代替工程合同执行，以审计行政法律关系去调整合同民事法律关系，这是国家法治所不允许的。而解决这个问题的关键，就是改变审计成果的运用方式，使之达到符合法治的要求。从今年全国人大法工委对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定的研究意见函（法工委函〔2017〕2号）作出的两点审查结论可以看出：第一点对“直接规定审计结果应当作为竣工决算的依据；”及“规定建设单位应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工决算依据。”的两种情形审查结论是“依据宪法、立法法的规定应当予以清理纠正。”第二点对“规定建设单位可以在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的条款。”审查结论是“不存在与法律不一致、超越地方立法权限的问题。”由此可见，全国人大回函没有要否定审计机关开展的政府工程竣工决算审计的意思，关键是审计成果运用方式要合法。因此，在实践中，对地方法规中“审计报告应当作为办理政府投资项目竣工决算的依据。”的规定就应该修改为“建设单位可以在招标文件中载明或在合同中约定以审计结果作为竣工结算的依据。”通过将“应当”改为“可以”，这就把审计决定对被审计单位的行政法约束力，转化为建设（业主）单位与合同签约方的自愿的民事协议，也就理顺了政府工程审计与政府工程合同之间的法律关系，改变过去以审计法超越合同法，扩大了审计决定的效力范围，限制了民事权利的问题，也就从根子上解决了“以审代结（算）”存在的法律风险问题。

四、如何正确解决“以审代补（偿）”问题。我个人认为，“以审代补（偿）”的症结在于审计机关介入了工程管理。实际上，国务院对固定资产投资“放管服”改革文件有很多明确的意见，投资审计必须认真学习和贯彻这些规定。不能再干越疽代苞，吃力不讨好的事情。如对项目建设的可研、环评、规划、勘察、设计、图纸审查、招标代理、工程监理等服务费用，可以建议政府以修法或者会议纪要形式明确，符合《招投标法》规定的由建设（业主）单位依法公开招标，其它情形按照邀请招标、竞争性谈判或询价方式自主决定购买服务，并根据合同约定列支费用；建设项目涉及的拆迁补偿费用，由建设（业主）单位按政府制定的相关补偿办法的规定执行。通过审计机关应当对这些重大政策措施的贯彻落实情况实施监督。

五、政府投资审计要正确处理监督、管理、服务的关系。开展政府投资审计，审计机关要始终把自己放在国家固定资产投资“放管服”这个大局中去考虑，正确处理好监督、管理、服务的关系。既不能有“单打独斗”的思想，也不能有“包打天下”的思维。要坚定不移地贯彻党中央关于“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的决定精神，把监督国务院关于固定资产投资“放管服”改革政策的落实放在首位。审计工作要抓大放小、适当放权，推动改革有序进行，提高建设效率。具体做法，一是构建“四位一体”的监管体系。通过整合审计部门、财政评审、建设（业主）单位内部审计、中介机构的力量，提升政府工程的监管效率。二是做到放权与监督的有机结合，服务“放管服”改革有序推进。三是促进建设责任制落实。审计要从单一的跟踪问效向跟踪问效与促进履职的双目标运行，更好发挥审计监督作用。

六、政府投资审计要抓重点、深化审计内容。长期以来，政府投资审计有两个问题困扰地方审计机关，就是“审计审不了、审不透”的问题。解决问题的关键就是要坚决落实上级关于“抓关系国计民生的重大项目审计”，以及要发挥审计在体制机制建设方面的作用。通过重点工程审计，围绕揭示和查处工程建设中的重大管理漏洞，重大违法违规问题和经济犯罪案件线索，投资管理的重大体制机制缺陷以及贯彻落实国家政策出现的重大问题展开审计。同时，对地方特别重大建设项目，可以根据实际情况实施跟踪审计。这既是审计抓重点，也符合《审计法实施条例》关于跟踪审计的规定。对跟踪审计，审计机关可以不出具分阶段审计报告，但对发现的工程建设问题应提出建议、促进整改。并将跟踪结果纳入项目信息系统管理，留待工程决（结）算审计时一并出具审计报告。以审计建议形式帮助被审计单位整改，这主要是体现“寓监督与服务之中”的审计理念，满足当前审计机关开展国家重大政策措施贯彻落实情况审计的需要。