《地方政府专项债券 “借、用、管、还” 政策汇总分析！》

2023年提前批申报工作各地正在紧锣密鼓的进行，但随着专项债券规模的增长，各地区偿还债务压力也在逐步增大，据统计，2024年新增专项债券即将达到偿债高峰，政府债权债务管理面临挑战增加，以“借、用、管、还”为四大抓手，从项目申报、资金投向、风险管控、偿债责任等方面出实招、求实效，充分发挥专项债券补短板、惠民生、稳投资、促发展的作用。

文章参考招商银行专项债服务《地方政府专项债券“借用管还”政策浅析》，本篇文章对部分政策和信息进行了最新更新和补充修正。

目录

一、借 

一、地方政府依法适度举债权限

二、新预算法发布，开“地方债”前门

三、专项债务纳入政府性基金预算管理

四、切实加强地方政府债务限额管理

五、专项债券期限与项目期限相匹配

六、发行利率市场化定价

七、可采取多种还本方式，匹配项目建设

八、适当扩大专项债券支持领域

九、优先支持重大项目和在建项目

十、专项债券投向领域禁止类项目清单

十一、项目申报所需条件

十二、加快推进专项债券项目库公开

十三、积极推进地方债柜台发行工作

十四、走向海外，境外债创新举债机制

十五、及时报送和披露债券、项目相关信息

二、用 

一、严格新增专项债券使用负面清单

二、专项债券发行与项目严格对应

三、专项债券资金专款专用

四、可先行调度库款加快项目建设

五、及时拨付专项债券资金，尽快形成实物工作量

六、专项债券可用作重大项目资本金的行业

七、积极鼓励金融机构提供配套融资支持

八、政策性金融工具搭桥专项债券项目资本金

三、管 

一、省级党委和政府对本地区债务风险负总责

二、健全地方政府性债务风险评估和预警机制

三、健全终身问责、倒查责任机制

四、 防范化解地方政府隐性债务风险

五、加强政府性债务风险监测

六、加强日常管理，切实防止资金闲置

七、强化对应资产管理，建立资产统计报告制度

八、加强专项债券项目资金绩效管理

十、确需进行资金用途调整要严格履行程序

十一、全面推广穿透式监测

十二、加强专项债资金审计监督，严改问责

十三、全生命周期管理助力资金使用效益

十四、加强地方人大审查及监督

十五、重大事项及时公开，定期通报

十六、存续期按月度、按季度报送发行安排

四、还 

一、自发自还试点开启新阶段

二、省级政府承担全部偿还责任

三、偿债来源为项目自身收入

四、土地出让收入偿债限制

五、多种本金偿还形式，平滑偿债压力

六、对配套融资项目实现分账管理

一、借  

一、地方政府依法适度举债权限

2014-09-21 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。

二、新预算法发布，开“地方债”前门

2014-08-31 《中华人民共和国预算法（2014年修正）》，自2015年1月1日起施行

经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。

除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

三、专项债务纳入政府性基金预算管理

2021-04-13 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）

健全地方政府债务限额确定机制，一般债务限额与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额与政府性基金预算收入及项目收益相匹配。完善专项债券管理机制，专项债券必须用于有一定收益的公益性建设项目，建立健全专项债券项目全生命周期收支平衡机制，实现融资规模与项目收益相平衡，专项债券期限要与项目期限相匹配，专项债券项目对应的政府性基金收入、专项收入应当及时足额缴入国库，保障专项债券到期本息偿付。

四、切实加强地方政府债务限额管理

2015-12-21 《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225）

合理确定地方政府债务总限额。对地方政府债务余额实行限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。

地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中，如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额，由国务院提请全国人大常委会审批：当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时，适当扩大当年新增债务限额；当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时，适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。

2022-09-05 国务院新闻办公室政策例行吹风会

根据现行的政策规定，地方政府债务余额实行限额管理，地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定，并报全国人民代表大会批准。专项债务结存限额，就是专项债务余额小于限额的部分，主要是各地为控制债务风险水平，通过加强财政收支管理，安排财政资金偿还到期专项债券，减少专项债务余额，相应形成的限额空间。

五、专项债券期限与项目期限相匹配

2020-11-04 《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）

地方债期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。

六、发行利率市场化定价

2019-06-10 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

提升地方政府债券发行定价市场化程度。坚持地方政府债券市场化发行，进一步减少行政干预和窗口指导，不得通过财政存款和国库现金管理操作等手段变相干预债券发行定价，促进债券发行利率合理反映地区差异和项目差异。

七、可采取多种还本方式，匹配项目建设

2020-11-04 《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）

允许地方结合实际情况，采取到期还本、提前还本、分年还本等不同还本方式。

地方财政部门应当保障专项债券期限与项目期限相匹配。新增专项债券到期后原则上由地方政府安排政府性基金收入、专项收入偿还，债券与项目期限不匹配的允许在同一项目周期内接续发行，再融资专项债券期限原则上与同一项目剩余期限相匹配。

八、适当扩大专项债券支持领域

2022-08-30 《2022年上半年中国财政政策执行情况报告》

扩大专项债券优先支持范围。按照国务院部署要求，研究合理扩大专项债券使用范围，在现有交通基础设施、能源、生态环保、保障性安居工程等领域基础上，明确将新能源、新基建领域符合条件的政府投资项目纳入地方政府专项债券支持范围，助力新兴产业发展。

2022-09-23 《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）

加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。在前期确定的交通基础设施、能源、保障性安居工程等9大领域基础上，适当扩大专项债券支持领域，优先考虑将新型基础设施、新能源项目等纳入支持范围。

九、优先支持重大项目和在建项目

2022-07-14 2022年上半年财政收支情况新闻发布会

重大项目优先支持。要求各地将专项债券资金优先用于支持纳入国家“十四五”规划《纲要》和重大区域发展战略的重点项目，坚决不“撒胡椒面”。

2022-09-07 国务院常务会议

会议指出，基础设施等事关发展和民生，投资空间大，要继续用好专项债补短板。会议决定，依法盘活地方2019年以来结存的5000多亿元专项债限额，70%各地留用，30%中央财政统筹分配并向成熟项目多的地区倾斜。各地要在10月底前发行完毕，优先支持在建项目，年内形成更多实物工作量。

十、专项债券投向领域禁止类项目清单

2022-10-28 《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）

地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单

通用禁止：楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等其他项目

高风险地区禁止：城市轨道交通；除卫生健康、教育、养老托育以外的其他社会事业；除供排水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目；除公共服务信息化以外的其他新型基础设施项目；棚户区改造新开工项目

十一、项目申报所需条件

2022-10-28 《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）

申报项目必须符合投向领域有关规定；

申报项目应当属于政府主导、经济社会效益明显、早晚要干的投资项目；

申报项目必须成熟可行；

申报项目必须满足项目收益和风险管理要求；

允许此前我委筛选未通过的项目完善相关条件后再次报送；

继续支持2022年专项债券准备项目清单中的项目；

除因所在地方政府债务风险等级上升为高风险而进入禁止类项目清单的项目外，均可申报2023年专项债券资金需求。

对于项目建设内容和规模、总投资和专项债券总需求等未发生实质性变化的项目，我委将继续纳入2023年准备项目清单。

此外，对于政策性开发性金融工具项目中因额度限制无法获得支持的项目，符合专项债券项目条件的可申请报送。

十二、加快推进专项债券项目库公开

2019-06-10 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

推进债券项目公开。地方各级政府按照有关规定，加大地方政府债券信息公开力度，依托全国统一的集中信息公开平台，加快推进专项债券项目库公开，全面详细公开专项债券项目信息，对组合使用专项债券和市场化融资的项目以及将专项债券作为资本金的项目要单独公开，支持金融机构开展授信风险评估，让信息“多跑路”、金融机构“少跑腿”。进一步发挥主承销商作用，不断加强专项债券信息公开和持续监管工作。出现更换项目单位等重大事项的，应当第一时间告知债权人。金融机构加强专项债券项目信息应用，按照商业化原则自主决策，及时遴选符合条件的项目予以支持；需要补充信息的，地方政府及其相关部门要给予配合。

2020-09-30 《安徽省政府专项债券项目库管理暂行办法》（皖财债〔2020〕1133号）

专项债券项目库，是财政部门为规范专项债券管理而建立的，用于储备、管理专项债券项目的项目管理系统。未纳入专项债券项目库管理的项目，不得发行专项债券。

专项债券项目库按照管理需要和项目实施阶段分为基础库、储备库、发行库、存续库。

2021-03-28 《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》（川财规〔2021〕6号）

专项债券全生命周期管理包括项目库管理、限额管理、预算管理、债券发行、资金使用、还本付息、监督与绩效等方面内容。

专项债券实行项目库管理，项目库分为储备库、备选库、执行库三级子库。

十三、积极推进地方债柜台发行工作

2020-12-31 《关于进一步做好地方政府债券柜台发行工作的通知》（财库〔2020〕49号）

地方财政部门应当结合地方债项目收益、个人和中小机构投资特点、柜台市场需求等，科学合理确定地方债柜台发行的品种、期限、频次和规模。

十四、走向海外，境外债创新举债机制

2020-10-18 《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》

行先试地方政府债券发行机制：授权深圳在国家核定地方债额度内自主发行。创新地方政府举债机制，允许深圳到境外发行离岸人民币地方政府债券。

2021-09-05 《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》

在合作区开展跨境人民币结算业务，鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关投资贸易中使用人民币。支持澳门在合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业。

2022-10-30 《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预〔2022〕139号）

支持深圳继续赴境外发行离岸人民币地方政府债券，推动粤港澳大湾区金融市场互联互通。

十五、及时报送和披露债券、项目相关信息

2017-02-20《关于做好2017年地方政府债券发行工作的通知》（财库〔2017〕59号）

地方财政部门应当不迟于每次发行前5个工作日通过本单位门户网站中国债券信息网等网站披露当期债券基本信息、债券信用评级报告和跟踪评级安排；不迟于全年首次发行前5个工作日，披露债券发行兑付相关制度办法、本地区中长经济规划、地方政府债务管理情况等信息。

2020-12-09 《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）

地方财政部门应当按照地方政府债券信息披露有关规定，及时公开地方政府债券发行安排、债券基本信息、本地区财政经济运行及债务情况、债券信用评级报告等。专项债券还应当全面详细公开项目信息、项目收益与融资平衡方案、债券对应的政府性基金或专项收入情况、由第三方专业机构出具的评估意见以及对投资者做出购买决策有重大影响的其他信息。

二、用  

一、严格新增专项债券使用负面清单

2020-07-27 《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94 号）

严格新增专项债券使用负面清单。严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。

2022-10-28 《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）

地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单

通用禁止：楼堂馆所、形象工程和政绩工程、房地产等其他项目

高风险地区禁止：城市轨道交通；除卫生健康、教育、养老托育以外的其他社会事业；除供排水、供热、供气以外的其他市政基础设施项目；除公共服务信息化以外的其他新型基础设施项目；棚户区改造新开工项目

二、专项债券发行与项目严格对应

2018-03-27 《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）

加快实现地方政府债券管理与项目严格对应。坚持以健全市场约束机制为导向，依法规范地方政府债券管理。严格遵循地方政府举借的债务只能用于公益性资本支出的法律规定，地方政府债券发行必须一律与公益性建设项目对应，一般债券和专项债券发行信息披露时均要将债券资金安排明确到具体项目。

三、专项债券资金专款专用

2015-01-21 《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）

各级政府性基金预算结转资金原则上按有关规定继续专款专用。结转资金规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用。每一项政府性基金结转资金规模一般不超过该项基金当年收入的30%。

2018-10-18 《关于深圳市政府专项债券资金管理有关事项的指导意见》（征求意见稿）

债券资金实行专户管理。专项债券项目实施单位应在商业银行开立独立于日常经营账户的债券资金管理专用账户，用于专项债券募集资金的接收、存储及划转。同一个项目单位发行两个或两个以上专项债券所募集的资金，应分别设立独立的债券资金专户。临时闲置的债券募集资金，只能用于办理专户内定期存款、结构性存款、保本型理财等流动性好、风险低的保本投资，由此产生的收益应及时归集到专户内，并按约定的方式定期披露有关情况。

四、可先行调度库款加快项目建设

2019-06-10 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

对预算拟安排新增专项债券的项目通过先行调度库款的办法，加快项目建设进度，债券发行后及时回补。

2019-12-17 《政府会计准则制度解释第2号》（财会〔2019〕24号）

拟关于归垫资金的账务处理：通过财政直接支付方式或授权支付方式将资金归还原垫付资金账户时，按照归垫的资金金额，借记“银行存款”科目，贷记“财政拨款收入”科目，并按照相同的金额，借记“业务活动费用”等科目，贷记“其他应收款”科目；同时，在预算会计中，按照相同的金额，借记“行政支出”“事业支出”等科目，贷记“财政拨款预算收入”科目。

五、及时拨付专项债券资金，尽快形成实物工作量

2022-07-14 2022年上半年财政收支情况新闻发布会

下半年，我们的重点工作，一是继续做好对地方的工作指导，督促各地做好专项债券发行收尾工作。二是督促地方及时拨付专项债券资金，压实项目单位责任，推动专项债券尽快形成实物工作量。

六、专项债券可用作重大项目资本金的行业

2022-10-28 《国家发展改革委办公厅关于组织申报2023年地方政府专项债券项目的通知》（发改办投资〔2022〕873号）

铁路；收费公路；干线和东部地区支线机场；内河航电枢纽和港口；城市停车场；天然气管网和储气设施；煤炭储备设施；城乡电网；新能源项目；水利；城镇污水垃圾收集处理；供排水；国家级产业园区基础设施。

七、积极鼓励金融机构提供配套融资支持

2019-06-10《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

对于实行企业化经营管理的项目，鼓励和引导银行机构以项目贷款等方式支持符合标准的专项债券项目；鼓励保险机构为符合标准的中长期限专项债券项目提供融资支持；允许项目单位发行公司信用类债券，支持符合标准的专项债券项目。

2022-07-14 2022年上半年财政收支情况新闻发布会

财政部门积极引导项目单位与商业银行对接，对偿还专项债券本息后收益仍有剩余的项目，项目单位可根据剩余专项收入情况申请市场化配套融资。

八、政策性金融工具搭桥专项债券项目资本金

2022-07-10 国务院常务会议

会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。

2022-11-16 国家发展和改革委11月份新闻发布会

国家发展改革委政研室副主任、新闻发言人孟玮透露，目前，7399亿元政策性开发性金融工具资金已全部投放完毕，正在加快形成实物工作量。

三、管  

一、省级党委和政府对本地区债务风险负总责

2022-06-13 《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》国办发〔2022〕20号

加强地方政府债务管理。坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，促进融资规模与项目收益相平衡，完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。

二、健全地方政府性债务风险评估和预警机制

2016-10-27 《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（办函〔2016〕88号）

财政部建立地方政府性债务风险评估和预警机制，定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警，风险评估和预警结果应当及时通报有关部门和省级政府。省级财政部门应当按照财政部相关规定做好本地区政府性债务风险评估和预警工作，及时实施风险评估和预警，做到风险早发现、早报告、早处置。

三、健全终身问责、倒查责任机制

2014-09-21 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）

建立考核问责机制。把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。明确责任落实，各省、自治区、直辖市政府要对本地区地方政府性债务负责任。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要追究相关责任人责任。

2018-07 内蒙古自治区纪委监委制定出台《政府违法违规举债终身责任追究和责任倒查办法（试行）》

各级政府及有关部门在举债担保融资过程中不正确履行职责或履行职责不到位，造成重大损失、恶劣影响的，进行责任倒查，实行终身责任追究，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都要严肃问责追究。

责任追究的对象是各级政府及有关部门领导班子主要负责人、直接主管的班子成员以及其他责任人员。针对以单位集体名义研究决定的事项，根据具体情形问责到人。

对违法违规举债责任追究纳入党风廉政建设责任制考核，并记入领导干部个人档案，作为干部考核、任免奖惩的重要依据。完善问责“闭环”，最大限度发挥问责的综合效应。

四、防范化解地方政府隐性债务风险

2021-04-13 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）

防范化解地方政府隐性债务风险。把防范化解地方政府隐性债务风险作为重要的政治纪律和政治规矩，坚决遏制隐性债务增量，妥善处置和化解隐性债务存量。完善常态化监控机制，进一步加强日常监督管理，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。金融机构要审慎合规经营，尽职调查、严格把关，严禁要求或接受地方党委、人大、政府及其部门出具担保性质文件或者签署担保性质协议。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，鼓励债务人、债权人协商处置存量债务，切实防范恶意逃废债，保护债权人合法权益，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

五、加强政府性债务风险监测

2016-10-27 《地方政府债务性风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）

明确省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责；重申地方政府责任范围，明确各类政府性债务处置原则；将政府性债务风险事件分为四个等级进行分级响应和应急处置。

六、加强日常管理，切实防止资金闲置

2021-12-07 《财政部关于建立违规使用地方政府专项债券处理处罚机制的通知》（财预〔2021〕175号）

省级财政部门要加强日常调度和管理，切实防止资金闲置。

严格执行《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法理和制度规定，对发现的违法行为严肃处理，做到发现一起，问责一起。涉嫌违纪的，按职责权限和规定程序移送纪检监察部门处理。

七、强化对应资产管理，建立资产统计报告制度

2017-06-02 《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）

省级财政部门应当按照财政部统一要求同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

省级财政部门应当按照财政部统一要求同步组织建立专项债券对应资产的统计报告制度。地方各级财政部门应当会同行业主管部门、项目单位等加强专项债券项目对应资产管理，严禁将专项债券对应的资产用于为融资平台公司等企业融资提供任何形式的担保。

八、加强专项债券项目资金绩效管理

2018-03-27 《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）

建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制，推进实施地方政府债务项目滚动管建和绩效管理，加强债务资金使用和对应项目实施情况监控；要优先保障在建工程项目建设，提高债务资金使用绩效。

2021-06-10 《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）

财政部门、项目主管部门和项目单位以专项债券支持项目为对象，通过事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等环节，推动提升债券资金配置效率和使用效益的过程。

九、鼓励各地建立政府偿债备付金制度

2021-04-13 《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）

地方政府举借债务应当严格落实偿债资金来源，科学测算评估预期偿债收入，合理制定偿债计划，并在中期财政规划中如实反映。鼓励地方结合项目偿债收入情况，建立政府偿债备付金制度。此后，部分地方结合实际，也提出要建立政府偿债备付金制度。

2022-10-30 《关于支持深圳探索创新财政政策体系与管理体制的实施意见》（财预〔2022〕139号）

探索建立政府偿债备付金制度，防范地方政府专项债券兑付风险。

十、确需进行资金用途调整要严格履行程序

2021-09-08 《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）

专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。专项债券一经发行，应当严格按照发行信息公开文件约定的项目用途使用债券资金，各地确因特殊情况需要调整的，应当严格履行规定程序，严禁擅自随意调整专项债券用途，严禁先挪用、后调整等行为。

地方各级财政部门组织梳理专项债项目实施情况，经本级政府同意后，报送省级财政部门；省级财政部门汇总各地调整申请，统筹研究提出调整方案，10月底前报省级政府批准后，报财政部备案，按照要求公开预算调整和项目调整信息。

十一、全面推广穿透式监测

2021-06-10 《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）

财政部门利用信息化手段探索对专项债券项目实行穿透式监管，根据工作需要组织对专项债券项目建设运营等情况开展现场检查，及时纠偏纠错。

2022-04-12 国务院新闻办公室政策例行吹风会

全面推广穿透式监测。去年以来，财政部印发文件要求各地全面推广专项债券项目穿透式监测，并在局部地区试点。目前，我们正在加紧工作，预计今年7月底能够实现穿透式监测全覆盖，主要是通过信息化手段，穿透了解项目单位建设运营情况，重点掌握债务资金从国库拨付到项目单位以后的情况，及时掌握专项债券资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时纠正，夯实专项债券全生命周期管理基础。

十二、加强专项债资金审计监督，严改问责

2021-11-24 国务院常务会议

坚决制止资金挤占挪用、违规拨付、长期闲置，加强专项债资金审计监督和全面核查，发现问题必须严肃整改、严格问责，并实行收回闲置资金、扣减新增限额、通报负面典型等措施予以处罚。

十三、全生命周期管理助力资金使用效益

2021-03-28 《四川省地方政府专项债券全生命周期管理办法》（川财规〔2021〕6号）

限额管理：专项债券实行限额管理，专项债券发行规模不得超过专项债务限额。

分级负责：专项债券管理实行分级负责，按照“谁使用、谁负责”的原则，由各级政府承担主体责任；各级财政部门承担归口管理责任；具体主管部门和项目单位承担直接责任。

管理内容：专项债券全生命周期管理包括项目库管理、限额管理、预算管理、债券发行、资金使用、还本付息、监督与绩效等方面内容。

2022-04-12 国务院新闻办公室政策例行吹风会

2021年以来，财政部不断规范专项债券资金管理，指导地方按照“资金跟着项目走”的原则，聚焦经济社会发展的短板领域，重点支持经济社会效益明显、带动效应强的重大基础设施建设项目，加大对国家重大区域发展战略和“十四五”规划纲要重点项目的支持力度。同时，加强专项债券投向领域负面清单管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目。此外，强化专项债券全生命周期管理，持续提高资金使用效益，对专项债券项目实行穿透式监测，开展全生命周期绩效管理。

十四、加强地方人大审查及监督

2021-08 《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》

加强地方人大对地方债务的监督审查，加强地方政府专项债的审核监督，增加对地方政府债务率等指标的披露。

十五、重大事项及时公开，定期通报

2021-01-14 《地方政府债券信息公开平台管理办法》（财预〔2021〕5号）

地方财政部门应在公开平台相应栏目及时公开地方政府债务限额、余额，地方政府债券发行、项目、还本付息、重大事项、存续期管理，以及经济社会发展指标、财政状况等相关信息。政府债务中心应当建立评估和通报制度，定期通报评估结果，评估结果作为地方政府债务绩效评价的重要参考。

十六、存续期按月度、按季度报送发行安排

2020-11-04 《财政部关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2020〕36号）

地方财政部门应当在每月20日前披露本地区下月地方债发行计划，在3月、6月、9月和12月20日前披露本地区下季度地方债发行计划。

四、还  

一、自发自还试点开启新阶段

2014-05-19 《2014年地方政府债券自发自还试点办法》（财库[2014]57号）

自发自还是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。

二、省级政府承担全部偿还责任

2019-06-10 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。

2020-12-09 《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）

地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。

地方政府依法自行组织本地区地方政府债券发行和还本付息工作。

三、偿债来源为项目自身收入

2016-11-09 《地方政府专项债务预算管理办法》（财预〔2016〕155号）

专项债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。专项债务本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还。专项债务利息通过对应的政府性基金收入、专项收入偿还，不得通过发行专项债券偿还。

2020-12-09 《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）

专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。

地方财政部门应当切实履行偿债责任，及时支付债券本息，维护政府信誉。加强专项债券项目跟踪管理，严格落实项目收益与融资规模相平衡的有关要求，保障债券还本付息，防范专项债券偿付风险。

四、土地出让收入偿债限制

2020-09-23 《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》

到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收入用于农业农村比例达到50%以上。

严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券；允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。

五、多种本金偿还形式，平滑偿债压力

2018-03-27 《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号）

完善地方政府债券本金偿还机制。将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合，既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限，又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下，地方政府发行政府债券时可以约定到期偿还、提前偿还、分年偿还等不同形式的本金偿还条款，避免偿债资金闲置，防范资金挪用风险。

2019-06-10 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

完善专项债券本金偿还方式，在到期一次性偿还本金方式基础上，鼓励专项债券发行时采取本金分期偿还方式，既确保分期项目收益用于偿债，又平滑债券存续期内偿债压力。

六、对配套融资项目实现分账管理

2019-06-10 《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）

组合使用专项债券和市场化融资的项目，项目收入实行分账管理。

项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

2022-09-23 《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》（国发〔2022〕12号）

在依法合规、风险可控的前提下，财政部会同人民银行、银保监会引导商业银行对符合条件的专项债券项目建设主体提供配套融资支持，做好信贷资金和专项债资金的有效衔接。