就目前形势看来，我国的经济发展存在动力不足、市场需求疲软、地方政府债务风险加剧等诸多问题，经济发展仍依靠地方政府为主体的基础设施投资，各地方政府都在寻求债务风险防控与经济稳步增长的平衡点。在寻求平衡过程中，PPP模式逐渐走入大众视野，在各级政府基础建设中，发挥了不可或缺的作用。
一、PPP模式内涵及政策背景
PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本完成融资、基础建设项目前期设计、建设、中期运营、后期维护等大部分工作，并通过“使用者付费”和“政府付费”等渠道获得合理投资收益；政府部门进行基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证基础设施和公共服务达到预期标准。
PPP模式起源于英国，并迅速在全球范围内得到了广泛应用。20世纪90年代以来，发达国家的PPP项目数量不断增长，PPP模式亦在越来越多的发展中国家得到运用。根据世界银行数据显示，2015年全球基础设施领域PPP投资规模达到1，555.8亿美元。
2014年10月国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，文件明确指出政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。此举将银行贷款、借助融资平台公司等融资方式从政府融资渠道中移除。文件还指出，推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。在传统融资渠道无法利用的情况下，将PPP模式这一合法化融资渠道引入。政府通过此文件的发布，明确关闭了借助银行、融资平台公司等融资渠道，打开了新的融资渠道——PPP模式。
2015年国家财政部相继出台一系列政策性文件，进一步细化和规范了政府和社会资本合作模式下合同管理、政府采购、竞争性磋商采购、财政承受能力论证、物有所值评价等具体程序的标准操作流程和指导意见。实施PPP模式项目，不再需要摸着石头过河，具体操作流程的出台更加推动了PPP模式高效、顺利的实施。
2016年国务院出台《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，力求探索多元主体合作办学。文件指出，应推广政府和社会资本合作（PPP）模式，鼓励社会资本加入到教育行业基础条件建设中，为国家教育行业发展和教育资源有效配置发挥应有的作用。
2017年7月，国家发改委下发《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》。文件要求各地政府应积极推广PPP模式，盘活存量资产、拓宽基础设施建设融资渠道，降低政府债务风险。
通过对一系列政策文件的梳理不难看出，PPP模式作为近几年发展起来的融资模式，其政策和法律架构已日趋完善。PPP模式作为目前为数不多的合法合规的融资模式，在以后的经济发展中必定会发挥出更重要的作用。目前，已经有部分PPP项目投入使用到高校基础条件建设当中，并且取得了很好的效果。PPP模式在高校基础建设中的广泛应用，将对我国高等教育的发展起到很好的促进作用，同时也会极大地降低各高校的债务风险。
二、高校引入PPP模式的必要性
（一）缓解高校资金压力。随着高校招生规模的扩大，为了满足发展需要，各高校均进入了跨越式高速发展阶段，校园规模扩大、基础建设项目增多。各个高校教育经费总额不能满足校园规模扩大和学生人数增多的发展需求的问题日益凸显。依靠现有财政拨款和事业收入已远远不能满足高校发展需要。高校基础条件建设融资来源问题，越来越受到关注。在《预算法》以及43号文等一系列政策出台之后，事实上我们国家基础设施投融资的格局，已经发生了巨大变化。地方政府在做基础设施建设的合法资金来源途径有三种：一是财政资金；二是发行地方政府债券；三是规范的PPP。鉴于前两类资金短缺，高校通过运用规范的PPP模式进行基础建设融资，可以在很大程度上缓解资金压力，同时也能减轻政府财政资金压力。
（二）提升高校管理效率。学校属于社会公益性组织，同时也具有非营利性。利润及资产使用效率不作为上级主管部门考核指标。因此，高校管理者不太关注学校的运营效率和资产配置效率，这导致了学校运营效率低、资产无法得到有效利用。在PPP模式下，社会资本负责项目的建设、运营和维护，通过高校和社会资本方的合作可以把私营企业先进的技术、管理经验带入到高校的运营管理中，从而提高高校内部国有资产的使用效率，优化高校资源配置。另外，社会资本方将项目建成后，只有在特许期内精心经营才能得到预期回报，因此会努力提高项目的运营效率。
（三）降低和分散风险。在银行贷款等传统融资模式下，各高校作为借款人几乎承担了基础建设过程中的全部风险，这导致了高校债务风险急速上升。在PPP模式下政府和社会资本合作过程中，可以通过合理的风险分担机制，政府往往承担较多的社会风险，社会资本方则承担参与风险。与项目建设相关的融资风险、建设风险、运营风险由社会资本方承担。双方分别充分发挥自己控制风险的能力优势，形成风险预警机制，从而为高校项目建设保驾护航。
三、高校运用PPP模式实施步骤
（一）选择社会资本公司。高校根据自身基础建设的实际需求，通过公开招标的方式确立一家实力雄厚、有合作基础的社会资本公司。
（二）确立项目。在项目筹备阶段，通过实施项目可行性论证，双方合作参与项目的确认和可行性研究工作，完成项目立项。
（三）成立项目公司。确立项目后，与社会资本公司签订投资合作协议和特许经营协议，由双方共同成立项目公司（SPV）。
（四）招投标和项目融资。SPV公司负责工程项目的招投标以及后续的融资程序。由项目公司进行融资，大大减轻了学校的债务风险。整个过程，高校应全程参与。
（五）项目建设。SPV公司负责项目的设计和后续建设施工，高校全程参与的同时也对整个过程进行监督。
（六）项目运营。项目工程施工完成后，SPV公司根据特许经营协议负责运营期内项目的运营管理。高校应根据协议和有关法律的规定，对运营期内整个项目的运行情况进行监督和评价。
（七）项目交接。特许经营期届满后，SPV公司将项目交付给高校。
四、高校运用PPP模式相关建议
（一）加快培养专业人才。高校基础建设中实施PPP项目的操作较为复杂，涉及环节多、部门多、周期长，因此对相关人员的专业知识要求很高。对国内许多高校来说运用PPP模式融资都是第一次，相关人员对此类业务接触比较少，大多数工作人员所掌握的理论水平和实践操作能力未达到PPP项目所规定的要求，很难在项目设计、建造、管理等方面提出合理有效的建议。基于此，学校应在财务、基建、国有资产管理、设备管理等相关职能部门中挑选出专业技术扎实、经验丰富的人员进行集中培训，以尽快理清PPP项目实施过程中的关键点及风控措施，使高校在整个项目的实施过程中能够更好地发挥监督管理职能，提高PPP项目的实施效果。
（二）构造PPP项目收益现金流。作为社会资本方，关注的主要是PPP项目建成运营后为其带来的收益。PPP项目要能够产生充足的现金流量才能满足社会资本方的投资收益。经济性强的项目比较容易落地，如果一个项目有着较好的现金流量就会更加容易地吸引社会资本方的加入。由于高校PPP项目除了学费、学生宿舍、学生餐厅、经营性房屋租赁等项目之外，现金流量较小，这就需要由专业人士充分挖掘运营期内的项目收益，合理构造现金流来保证项目的正常运营和社会资本方的预期收益。
（三）借力独立三方监管机构。为了保证高校基础建设PPP项目取得更好的效果，除教育相关部门的监督之外，可依靠独立三方机构进行全过程监管。从项目方案设计开始，由第三方做好物有所值评价，为高校财政可承受能力提供支持；在项目建设过程中，由第三方做好过程控制和跟踪审计，确保工程质量；在项目建成后，由第三方配合高校和主管部门进行验收，第三方主要是对技术方面进行专项验收；在项目运营过程中，第三方对项目实施企业的服务和管理效果进行评价，促进项目实施企业服务和管理质量提升。第三方监管机构相对保持独立，对教育部和高校负责，监管过程中要做到公平、公正，结果透明。
（作者单位：郑州轻工业大学）
