大家都知道，中国目前存在严重的人地分流情况，大量人口往一二线城市聚集，造成人口密集，土地紧张；三四线以下的城市人口流失，土地闲置。这也造成了各地政府间财力的不平衡，富者愈富，穷者愈穷。在这种情况下，用地指标增减挂钩是弥补不平衡的一个好办法。人口流出的地区，将闲置的用地指标，转让给用地指标紧张的城市，并获得现金收入。这是另一种的财政平衡和发展成果共享。
习近平总书记在2018年中央经济工作会议上提出，要改进耕地占补平衡管理办法，建立补充耕地指标在国家统筹下跨省调剂机制，把调剂收益用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。国土资源部已经明确，“十三五”期间将全面推行城乡建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策。
政策的出台，或将极大改变传统地方政府土地财政的收益模式。三四线以下城市地方政府可以考虑在此方面做些文章。而金融机构也可以提供助力。
一、城乡建设用地增减挂钩节余指标的政策依据
按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》以及国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等相关规定，城乡建设用地增减挂钩是依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地。由于城乡建设用地在出让价格上存在较大的差异，加之在土地整理过程中的政府基础设施投入、地块位置等其他因素会导致土地升值，增减挂钩节余指标调剂到城镇使用将获得部分收益，而这部分收益除用于支付拆迁复垦安置和必要的收益返还外剩余的部分将实行“收支两条线管理”，以土地出让收入的形式纳入政府财政收入，成为部分地方政府主要的收入来源。
2017年，国土资源部印发《关于下达〈2017年全国土地利用计划〉的通知》中，非常明确的提出要全面贯彻落实党中央、国务院脱贫攻坚决策部署,加大对异地扶贫搬迁用地支持, 对集中连片特困地区及其他国家扶贫开发工作重点县,国家专项安排每县新增建设用地计划600亩。2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》正式以国家政策导向的形式，明确深度贫困地区节余的增减挂钩指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用的，西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州及其他深度贫困县土地指标增加挂钩可以正式跨越省际范围，实现跨省流转交易。
在国家政策导向下，部分试点省份先行先试，积极推动城乡建设用地增减挂钩试点改革的制度建设和流转交易。如自2015年起，四川省相继颁发了《四川省国土资源厅支持贫困地区扶贫攻坚十条措施》（川国土资发[2015]75号）、《四川省进一步深化城乡建设用地增减挂钩试点改革助推脱贫攻坚意见》（川国土资发[2017]48号）等相关文件，将增减挂钩项目作为扶贫攻坚的重要方法与举措大力推进。安徽、甘肃、江苏等省也陆续制定《关于开展省域内城乡建设用地增减挂钩积极支持脱贫攻坚和易地扶贫搬迁的意见》（陕国土资发〔2016〕14号）、《关于印发支持深度贫困地区脱贫攻坚的若干措施的通知》（甘国土资发〔2017〕274号）《江苏省增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》（苏政办发〔2017〕101号）等行政法规，对城乡建设用地增减挂钩管理要求和交易细则做出了明确的规定。根据2017年国土资源部的统计数据，2016年2月至2017年6月底，全国已有13个省份开展增减挂钩节余指标流转交易，流转收益达334.53亿元。2017年底，四川巴中实现增减挂钩节余指标省内流转，4500亩节余指标流转给成都高新区，筹集扶贫资金13.3亿元；2017年12月，四川乐山市马边县与浙江绍兴越城区签约流转结余指标7000亩，协议总金额50.4亿元；四川凉山州木里藏族自治县与浙江省嘉善县签订增减增减挂钩节余指标跨省交易使用合作框架协议，签约流转节余指标3000亩，亩均价格72万元，预计协议总金额将达到21.6亿元。安徽省金寨县在宅基地改革中利用增减挂钩政策，将宅基地制度改革中节余的1.09万亩农村建设用地指标，以每亩45万元流转到合肥、马鞍山、滁州等地，实现交易近50亿元。河南省以增减挂钩节余指标流转为基础，推出宅基地复垦券交易，累计实现宅基地复垦券交易2.58万亩，交易金额49.69亿元。
二、城乡建设用地增减挂钩节余指标的市场机遇
从江苏、四川、云南等试点省份的实际运行管理情况来看，为充分发挥增减挂钩试点的综合效益，城乡建设用地的土地整理不仅仅限于原宅基地，而是农村区域的土地综合整治。这种综合整治下的指标收益有两种：一是新增耕地指标，按现行省内和省际异地置换委托补充耕地设计，不是市场定价，而是政府之间的博弈与撮合；二是新增建设用地指标，按指标和指标对应地块两种不同模式设计之间产生的投入与产出价差。
土地指标增减挂钩中的主要建设内容：拆除旧房后的农村院落整理为耕地、规划需归并的农村道路整理为耕地、规划需归并的农田水利设施整理为耕地、规划需归并的田坎整理为耕地、项目区的废弃地、荒草地整理为耕地、分散居住的农村居民迁至规划安置区集中居住，推进镇、村一体化。各地因拆迁补偿标准存在差异、施工地施工条件、地质地貌、主要安置方式存在差异，项目成本不同。通过对重庆、云南、四川等西南省份的调研发现，其中：
1.对拆旧区内零散土地上的危旧农房改造建设，通过土地集约利用获得新增建设用地指标，费用为20万元/亩；
2.建新区国有建设用地的拆迁安置补助，成本为25万元/亩，该价格含建新区内的拆迁安置所涉及的的土地补偿费、青苗及附作物补偿费、安居房建设及人员安置费、土地管理费、统征工作经费等；
3.建新区宗地外“六通”等基础设施配套建设：5万元/亩。
以西南某省为例，目前全省88个贫困县都在大力开展增减挂钩项目，每个贫困县在2018年-2020年预计将实施约1万亩增减挂钩项目,其中部分浅丘地区已实施的增减挂钩项目的每亩平均成本约15万元，部分采取建新区集中安置的山区地区项目实施成本约为18万每亩。按照国务院《关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号）中城市和交通基础设施项目最低20%的资本金比例要求，采用比较保守的18万/亩市场估计，2018-2020年该省土地指标增加挂钩所产生的总投入资金约为1584余元，资金需求缺口将达1267.2亿元。
三、城乡建设用地增减挂钩节余指标的意义
中国社会科学院农村发展研究所主任李国祥指出，“新增城乡建设用地增减挂钩节余指标可以跨省调剂，一方面可以有效的缓解一些地区的用地指标，解决供求矛盾的问题；另一方面，也可以增加贫困地区收入；同时，也可以看出，政府正在通过市场机制将城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省调剂引入政府管理，从而更好的配置资源。”
而在韩俊看来，“现在在省内扶贫县搞易地搬迁，节余的指标在省内可以跨县域调节。比如，河南搞易地搬迁，农民搬走了，增加的建设用地指标卖到郑州，一亩地可以卖到30万左右。比如安徽金寨县，金寨县易地搬迁节省出来增减挂钩指标1万亩，卖到合肥卖了将近50个亿。江苏易地搬迁增减挂节余指标卖到过每亩70万。当然，也不能说为了卖钱就让农民“上楼”，这是不允许的，主要还是结合易地搬迁。毫无疑问，城乡建设用地增减挂结余指标如果允许跨省调剂，将可以形成一个更合理的价格，可以筹措更为可观的资金，可以为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持。”
《统筹管理办法》指出，跨省域补充耕地国家统筹要坚持耕地占补平衡县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，合理控制补充耕地国家统筹实施规模。要坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，以土地利用总体规划及相关规划为依据，以土地整治和高标准农田建设新增耕地为主要来源，确保统筹补充耕地数量不减少、质量不降低。
值得指出的是，节余指标跨省域调剂并不是随意可为。
此次发布的《调剂管理办法》中则规定，城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂，是指“三区三州” （即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用。
《调剂管理办法》强调，开展节余指标跨省域调剂要落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，加强土地利用总体规划和年度计划统筹管控，维护群众权益和土地市场秩序。帮扶地区要把决胜全面小康、实现共同富裕摆在更加突出位置，落实好帮扶责任。深度贫困地区要把握地域差异，注重保护历史文化和自然风貌，因地制宜实施复垦。
同时，国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。
节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。
按照《调剂管理办法》规定，财政部统一收取帮扶省份调剂资金，统一拨付深度贫困地区所在省份。调剂资金支出要优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设等。
