施工过程结算的提法由来已久，最早可以追溯到《住房和城乡建设部关于进一步推进工程造价管理改革的指导意见》（建标〔 2014 〕142 号），该文件首次提出：“推行过程结算，简化竣工结算。”为解决建设工程项目的“结算难”“拖欠农民工工资”等现实问题，《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔 2016 〕1 号）提出：“全面推行施工过程结算。”李克强总理在 2020 年初于国务院常务会议上强调：“在工程建设领域全面推行过程结算。”《住房和城乡建设部办公厅关于印发〈工程造价改革工作方案〉的通知》（建办标〔 2020 〕38 号）中也再一次明确要求：“全面推行施工过程价款结算和支付。”同时，全国各省市如山东、福建、广东等地方的相关主管部门也相继不同程度地出台了关于施工过程结算的具体制度文件，对施工过程结算的概念、适用范围和程序等具体问题做出了规定。虽然施工过程结算被国家与地方重视并号召全面推行，但由于各方面原因及实务问题影响，施工过程结算制度落地效果并不乐观。本文结合以下施工过程结算相关的实务问题进行分析和建议，以供读者参考。
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一、施工过程结算和进度款结算的辨析
1、施工过程结算的概念和特征
关于施工过程结算，上述中央文件并未对其概念做出统一明确的规定，而不同地方文件对其概念已做出了大同小异的规定。笔者将其整理后归为以下两类：一类以山东省《关于在房屋建筑和市政工程中推行施工过程结算的指导意见》（鲁建标字〔 2020 〕19 号）为代表，其中规定：“施工过程结算是指工程项目施工过程中，发承包双方对约定周期内完成的工程量（含变更、签证、索赔等），分阶段进行价款计算、确认和支付的活动。”另一类以《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算办法（试行）》（闽建〔 2020 〕5 号）为代表，其中规定：“施工过程结算，也称分段结算或期间结算，是指发包人和承包人把竣工结算分解到合同约定的形象节点中，分段对质量合格的已完成工程价款（包括价款调整、设计变更、现场签证等）进行确认与支付。”对于上述两类定义，笔者认为福建省文件的定义更具有针对性地表明了施工过程结算的特点。
关于国家标准，《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500 - 2013）第 11.2.6 条规定：“发承包双方在合同工程实施过程中已经确认的工程计量结果和合同价款，在竣工结算办理中应直接进入结算。”该条规定虽未明确规定施工过程结算，但其中已有施工过程结算的内涵，可谓施工过程结算的“滥觞”。2021 年《建设工程工程量清单计价标准》（征求意见稿）新增了施工过程结算的相关内容，第 2.0.21 条对施工过程结算的概念作了简要规定，而且第 11.2.5 条提到：“承包人未提交施工过程结算文件，经发包人催告后 14 天内仍未提交或没有明确答复的，发包人有权根据已有资料编制施工过程结算文件，作为办理施工过程结算和支付施工过程结算款的依据，承包人应予以认可。”
结合其他中央和地方文件规定，通过对以上两个定义以及国家规范的规定进行总结，笔者认为施工过程结算的主要特征有以下三点：第一，施工过程结算针对的对象是质量经验收合格的已完工程，合格的标准为承包人自检和发包人（或监理等机构）预检；第二，施工过程结算既是发包人和承包人双方共同的权利，也是双方共同的义务，在承包人未积极履行施工过程结算义务的情况下，发包人亦有权利自行履行施工过程结算。第三，施工过程结算实质是简化竣工结算，缩减竣工结算的工作量，经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后不再重复审核，除非确有存在违反法律法规的情形。
2、进度款结算的概念和特征
关于进度款结算，《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013 ）第 10.3.1 条规定：“发承包双方应按照合同约定的时间、程序和方法，根据工程计量结果，办理期中价款结算，支付进度款。”《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔 2004 〕369 号）第十三条规定：“工程进度款结算与支付应当符合下列规定：工程进度款结算方式。（ 1 ）按月结算与支付。即实行按月支付进度款，竣工后清算的办法。合同工期在两个年度以上的工程，在年终进行工程盘点，办理年度结算。（ 2 ）分段结算与支付。即当年开工、当年不能竣工的工程按照工程形象进度，划分不同阶段支付工程进度款……”《建设工程施工合同（示范文本）》（ GF — 2017 — 0201 ）第 12.4.4 条规定：“（ 3 ）发包人签发进度款支付证书或临时进度款支付证书，不表明发包人已同意、批准或接受了承包人完成的相应部分的工作。”
结合以上文件规定，根据工程实践情况，笔者认为进度款结算的主要特征有以下三点：第一，进度款结算的目的侧重于计量与支付，故也被称为“合同价款期中结算支付款项”；第二，进度款结算只是发承包双方按约定完成进度款支付的依据，不视为发包人已同意、批准或接受了承包人完成的相应部分的工作，不能免除竣工结算时重新复核、清算；第三，进度款支付申请是只能由承包人提出，发包人审核通过并签发进度款支付证书后支付进度款。
3、施工过程结算和进度款结算的主要区别和联系
通过比较以上施工过程结算和进度款结算的概念和特征，不难看出两者的区别所在。笔者认为主要区别在于以下三点：第一，经发承包双方确认的施工过程结算文件一般不在竣工结算时重复审核，而进度款结算文件于竣工结算时仍需要重新复核、清算；第二，施工过程结算以已完工程经质量验收合格为前提，进度款结算则并不要求已完工程经质量验收合格；第三，施工过程结算既是发包人和承包人双方共同的权利，也是双方共同的义务，而进度款结算更偏向于要求承包人积极主动履行，发包人处于被动审核和配合的地位。
值得一提的是，有观点认为：“施工过程结算将工程签证和索赔纳入了计量范畴，而工程进度款结算则不包含工程签证和索赔。”笔者认为该观点有失偏颇。实践中部分工程确实存在进度款结算时不考虑工程签证和索赔，而是统一留到竣工结算时处理，但这种乱象并不符合工程进度款结算的制度设定，不属于工程进度款结算制度的特征。《建设工程工程量清单计价规范》（ GB50500 - 2013 ）第 9.13.3 条规定：“承包人接受索赔处理结果的，索赔款项应作为增加合同价款，在当期进度款中进行支付。”第 9.14.5 条规定：“现场签证工作完成后的 7 天内，承包人应按照现场签证内容计算价款，报送发包人确认后，作为增加合同价款，与进度款同期支付。”由此可知，对于工程签证和索赔的处理并非进度款结算和施工过程结算的区别所在，不能以工程实践中存在工程签证和索赔不在进度款结算时处理的情形就片面认定进度款结算内容不包括工程签证和索赔。
关于施工过程结算和进度款结算的联系，《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算办法（试行）》（闽建〔 2020 〕5 号）第九条第三款规定：“施工过程结算不影响工程进度款支付，进度款应当按照国家有关法律法规及合同约定的时间和比例支付。”《佛山市建设工程施工过程结算管理办法》（佛建〔 2020 〕22 号）第十三条规定：“工程款支付和施工过程结算既可各自独立又可有效结合。在约定的支付周期内，若已有经发承包双方确认的施工过程结算报告，发包人应当依据该报告确定同期支付款项，并按照合同约定的支付比例进行支付。若没有经发承包双方确认的施工过程结算报告，则仍按合同约定的原付款计划支付工程款。”
由于施工过程结算的目的在于简化竣工结算，工程进度款结算的目的在于维持承包人的生产建设资金需求，两者的制度目的设定并无矛盾之处，而且施工过程结算和进度款结算的程序相互独立，故而笔者比较赞同佛山市上述文件的观点，施工过程结算和进度款结算既可各自独立又可有效结合，工程进度款的支付应以期中价款结算金额为基础，此处的期中价款结算金额可以是经双方确认的当期施工过程结算金额，也可以按照合同约定的原付款计划计算，两者并不冲突，反而能增强进度款数据的真实、可靠性，减轻结算、审计成本和压力。
二、施工过程结算文件和其他文件的辨析
1、施工过程结算文件和过程结算报告、结算资料的关系
对于施工过程结算文件和过程结算报告、结算资料的关系，主要存在以下两种不同观点。
第一种观点认为，施工过程结算文件应包括结算报告和完整的结算资料。例如，《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算办法（试行）》（闽建〔 2020 〕5 号）第八条规定：“（一）当期施工过程结算文件，包括当期节点工程的设计图、设计变更、现场签证、施工记录、检测检验、验收报告、过程结算价款与应付金额计算资料等。对施工合同、补充协议、招投标文件、施工方案等各期过程结算共用的资料，首期提交后今后不得再重复要求提交，除非有变更或新增内容。”
第二种观点认为，施工过程结算文件主要是过程结算确认单及过程结算清单电子文件等工程造价确认文件，施工过程结算报告书是施工过程结算文件的一种具体形式，不包括相关施工过程结算资料。例如，《上海市建设工程竣工结算文件备案管理办法》（沪住建规范〔 2022 〕8 号）第二条规定：“本办法所称建设工程竣工结算文件（以下简称“竣工结算文件”），指建设工程竣工后，由承包方编制、经发包方审核后并经双方确认作为建设工程最终价款支付依据的工程造价文件，包括建设工程竣工结算价确认单、建设工程竣工结算清单电子文件等，采用过程结算的建设工程竣工结算文件应当包括过程结算确认单及过程结算清单电子文件等。”
笔者比较认可第二种观点，因为施工过程结算文件需要由发承包双方自行组织，或委托工程咨询机构根据过程结算资料编审形成，并经发承包双方确认作为过程结算价款支付依据的造价文件。其具体形式可能是经发承包双方签署认可的过程结算报告、过程结算表、工程造价过程结算书、过程结算确认单等等。而施工过程结算的资料包括但不限于施工合同、补充协议、中标通知书、施工图纸、工程招标投标文件、施工方案、工程量及其单价以及各项费用计算、经确认的工程变更、现场签证、工程索赔等工程原始资料，属于施工过程结算文件的具体编制依据，是施工过程结算前形成的与工程有关的各类文件的总称。
2、施工过程结算文件和结算协议的关系
《关于完善建设工程价款结算有关办法的通知》（财建〔 2022 〕183 号）第二条规定：“经双方确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核。” 2021 年《建设工程工程量清单计价标准》（征求意见稿）第 11.2.3 条：“经发承包双方签署认可的施工过程结算文件，应作为竣工结算文件的组成部分，竣工结算不应再重新对该部分工程内容进行计量计价。”以上文件均指出施工过程结算文件的一大特征是作为竣工结算文件的组成部分，竣工结算时不再重新计量计价、重复审核。
而《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔 2020 〕25 号）第二十九条规定：“当事人在诉讼前已经对建设工程价款结算达成协议，诉讼中一方当事人申请对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。”即合法生效的结算协议具有一经确定即不能更改、排除鉴定的终局性特点，这与施工过程结算文件排除重新审核、计量计价的特点相类似，那么过程结算文件的性质是否属于上述司法解释规定的结算协议，这一问题值得思考。
笔者比较认可施工过程结算文件不属于上述司法解释规定的结算协议的观点，主要有以下四点理由：
（ 1 ）从来源来看，施工过程结算文件应当根据施工合同中关于过程结算的条款约定进行编审，经发承包双方签署认可，作为竣工结算文件的组成部分，实质是施工合同条款的具体履行行为，有事先的依据；而结算协议是主要根据合同履行的客观情况对工程价款结算条款或约定进行调整，多数结算协议会形成新的结算结果或方式，和原合同约定结果或方式不同，属于“事后清算”。
（ 2 ）从内容和目的来看，施工过程结算文件是对质量合格的已完成工程价款（包括价款调整、设计变更、现场签证等）进行确认，只以结算工程价款为内容，目的主要在于简化、缩短竣工结算时间；而结算协议除了对工程价款结算内容、结果、方式等进行确认外，一般会一并处理违约责任、损失赔偿等其他当事人之间有争议的事项，目的在于解决争议和纠纷。
（ 3 ）从文件主体来看，施工过程结算文件通常属于发承包双方按照合同约定编审、确认形成的工程价款文件，主体是发承包双方；而结算协议的当事人范围不限于发包人与承包人，还包括发包人与实际施工人之间、承包人和转包人之间等。
（ 4 ）从独立性来看，通说观点认为，施工过程结算文件属于对合同的过程结算条款的具体履行的结果，实质是结算行为，不具有独立于施工合同的独立性；而结算协议通常被认为是独立协议，不同于主合同的结算条款，其效力相对独立于施工合同。
三、施工过程结算和工程总承包模式的兼容问题
有观点认为，由于工程总承包要求“按约施工”，验收的标准是交付的工程成果符合发包人要求，实践中无法通过分部分项工程等节点工程验收而判定是否符合发包人要求，故施工过程结算制度不能适用于工程总承包模式，两者不能兼容。
上述观点笔者有不同意见，总承包工程的质量合格判定标准通常包括两方面：第一是应当符合国家规定的强制性标准，第二是应当满足发包人要求。虽然通过节点工程验收无法判定是否符合发包人要求，但至少能够判定是否符合国家相应的强制性标准，已经解决了基本的质量合格判定工作。通过施工过程结算的方式也能有效减轻了总承包工程因为工程量大、建设周期长、涉及建设内容多等问题带来的工程结算压力。另外，2021 年《建设工程工程量清单计价标准》（征求意见稿）第 11.2.7 条也规定：“承包人提交施工过程结算文件时，应同时提交计量、计价工程相应的自检质量合格证明材料和满足合同要求的相应验收资料。施工过程验收不代替竣工验收，不能免除或减轻竣工验收时发现因承包人原因导致工程质量不合格承包人应予以整改的义务，也不影响缺陷责任期周期及质量保修期周期。”由此可见，施工过程验收并不会直接代替竣工验收，也不会因为施工过程验收而免除或减轻因承包人原因导致工程质量不合格而应承担的责任。故完全可以在工程总承包合同中将施工过程结算的判定标准设定为符合国家相关强制性标准，而对于总承包工程的最终验收和交付标准则设定为必须既符合国家相应强制性标准又满足发包人要求，从而通过施工过程验收和结算、竣工验收、试验以及交付标准设定的协调运作，更好地发挥出工程总承包模式的效率、效益优势。
从国家规范层面来看，国家也是号召各地方将施工过程结算制度积极运用于工程总承包模式中，充分发挥两者各自的优势。例如，《建设工程总承包计价规范（征求意见稿）》第 7.4.2 条规定：“发承包双方应当在合同约定时间内办理工程竣工结算，在合同工程实施过程中已经办理并确认的期中结算的价款应直接进入竣工结算。”还有部分地方文件直接规定了施工过程结算适用于工程总承包模式。例如《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工过程结算办法（试行）》（闽建〔 2020 〕5 号）第二条有规定：“本办法适用于工程总承包项目、施工总承包项目以及施工专业承包项目。”故而无论从理论上还是司法实务中都能看出，施工过程结算和工程总承包模式能够兼容，并非矛盾的存在。只不过，由于配套制度尚未完善，各地政策不同，施工过程结算制度和工程总承包模式的结合落地仍需要政策支持以及合同范本等来进一步支撑。
四、结语
总体而言，全面推进施工过程结算制度有利于规范合同管理，简化竣工结算，有效解决拖欠工程款，全面治理拖欠农民工工资问题，从而稳定社会秩序，促进建设工程行业有序健康发展，制度设定的意义深远。虽然国家政策和地方制度逐步建立健全，但由于缺乏对施工过程结算的程序和内容做明确规定的招标文件、工程合同的示范文本，施工过程结算制度尚缺乏有力的合同范本支撑；施工过程结算的节点划分不合理，结算界面不清晰，也成为推行施工结过程算制度的重大障碍。
由于标准招标文件、工程合同示范文本往往扮演着国家政策、制度落实的桥梁，连接国家政策、制度和具体项目建设，为规范施工过程结算程序和行为，在此笔者建议应当根据全国各地的制度实施经验，在标准招标文件、工程合同示范文本中增设关于施工过程结算节点、预验收、结算周期、计量计价、验收标准、结算款支付、逾期责任等具体条款，引导发承包双方积极规范落实施工过程结算，尤其是政府投资项目，更应当带头在标准招标文件、工程合同示范文本中约定施工过程结算具体条款，推行施工过程结算。在标准招标文件、工程合同示范文本中尤其需要明确一点，这也是施工过程结算的本质，即经发承包双方签署认可的施工过程结算文件，应当作为竣工结算文件的组成部分，不应对已确认的施工过程结算内容重新进行计量计价，发包人也不得以未完成审计作为延期工程过程结算的理由，拖延办理结算和支付工程款。
参考文献：
1、常设中国建设工程法律论坛第八工作组著：《中国建设工程施工合同法律全书：词条释义与实务指引（第二版）》，法律出版社，2021 年 10 月版；
2、最高人民法院民事审判第一庭编：《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》，人民法院出版社，2021 年 4 月版。
作者简介：石秀达律师，上海中联（贵阳）律师事务所五中心专职律师，上海财经大学法学本科，北方工业大学法律硕士，持有造价工程师资格证书，主要办理房地产、建设工程领域诉讼和非诉法律业务，曾参与全国律协《律师办理建设工程总承包法律业务证据、招投标、实施、结算阶段操作指引》和贵州省律协《律师办理建设工程施工合同纠纷案件工作指引》的初稿写作。
